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Sanzioni INAIL: valida la notifica al solo obbligato in solido

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E’ valida la notifica delle contestazioni di violazione nei confronti del solo obbligato in solido e non anche al trasgressore. Le indicazioni delle Sezioni Unite della Cassazione hanno un importante impatto sulle notifiche operate dall’INAIL per le sanzioni amministrative emesse dall’Istituto che, per le tardate denunce di infortunio e malattia professionale, sono di importi rilevanti. Poiché il pagamento effettuato dall’obbligato in solido libera il trasgressore dall’obbligazione, le SS.UU. ampliano la casistica delle ipotesi in cui l’obbligato può esercitare, nei confronti del trasgressore, l’azione di regresso per la restituzione di quanto pagato. In quali casi è consentita?

La legge n. 689/1981 ha operato la depenalizzazione dei reati contro la pubblica amministrazione, declassandoli a violazione amministrativa. Il declassamento ha “eliminato” l’intervento del giudice nel procedimento di accertamento dell’illecito dal procedimento sanzionatorio.

Contestazione al solo obbligato in solido

La legge n. 689/1981 contiene i principi di legalità che caratterizzano la violazione, individua i soggetti coinvolti e stabilisce rigidamente le fasi della procedura di notifica e riscossione della sanzione amministrativa che ha sostituito la sanzione penale l’oblazione della quale, nella generalità dei casi, comportava l’estinzione del reato. La sentenza n. 22084/2017, Sezioni Unite Civili, si è resa necessaria perché ci sono state pronunce contrastanti da parte, delle Sezioni Ordinarie, in relazione all’autonomia della contestazione di violazione all’obbligato in solido in assenza di analoga notifica operata al trasgressore.

Definizioni

Ai soli fini di chiarezza espositiva si precisa che:

  • Il trasgressore è la persona fisica che, per azione o per omissione, viola la norma (art. 2);
  • L’obbligato in solido è il soggetto, persona fisica o giuridica, in capo al quale è posto l’onere di condividere le conseguenze della violazione con il trasgressore (art. 6).

Un esempio pratico

Violazione commessa dalla persona fisica che rappresenta una società o un qualsiasi soggetto giuridico. Secondo quanto disposto dall’art. 14, la sanzione amministrativa deve essere notificata sia al trasgressore che all’obbligato in solido, entro 90gg dalla data di accertamento della violazione

Il termine di 90 gg è riferito ai residenti nel territorio nazionale. Le notifiche all’estero devono essere effettuate entro i 360 gg.

Il pagamento della sanzione da parte di uno dei due soggetti destinatari estingue il procedimento. Date le premesse di ordine generale, esaminiamo il contenuto della sentenza per la parte relativa agli effetti della notifica rispetto ai destinatari ed alla legittimità del procedimento.

Linee guida delle Sezioni Unite

La sentenza n. 22087 del 18.7.2017 è stata emessa per violazioni relative a transazioni finanziarienon consentite ma le Sezioni Unite hanno inteso pronunciarsi in modo definitivo estendendone la validità a tutti i casi di violazioni amministrative.

Uno dei motivi del ricorso, trattato da una delle Sezioni Ordinarie, è stato rimesso alle SU a causa del contrasto delle pronunce in merito alla sopravvivenza della contestazione ritualmente notificata all’obbligato in solido in assenza di analoga notifica al trasgressore.

In alcune pronunce il difetto di notifica al trasgressore è stato considerato causa di cessazione delle responsabilità dell’obbligato in solido come se quella a carico di quest’ultimo si trattasse di una obbligazione accessoria alla principale. In altre pronunce, al contrario, è stata riconosciuta l’autonomia della contestazione ritualmente effettuata nei confronti del solo obbligato in solido anche se questi non può essere considerato allo stesso livello del trasgressore.

La ricostruzione operata dai magistrati delle Sezioni Unite e molto complessa nei presupposti ma nella sintesi si può riassumere:

  • La Pubblica Amministrazione che rileva la violazione non può scegliere se agire contro una sola delle parti in causa, ma deve agire sia nei confronti del trasgressore, o dei trasgressori, che dell’obbligato in solido come previsto dall’art. 14;
  • Il principio della solidarietà, espresso dall’art. 6, non può ridursi in uno mero strumento al servizio della riscossione della sanzione amministrativa ma evidenzia la necessità di non lasciare impunito un fatto, attivo o omissivo, che ha causato la violazione di una norma. In questo contesto le S.U. ampliano le argomentazioni introducendo il concetto di correità in relazione al fatto che l’obbligato in solido non ha vigilato a sufficienza perché la violazione non si verificasse. Le S.U. non operano nel senso della responsabilità solidale che esiste fra trasgressori, tutti egualmente colpevoli della violazione, ma considerano l’obbligato in solido come un soggetto sul quale gravi l’obbligo pubblicistico che qualcuno sani la lesione dell’ordinamento che ha originato la comminazione della sanzione (a supporto viene citata anche la legge n. 231/2001);
  • In base al procedimento logico sintetizzato, la contestazione della violazione all’obbligato in solido acquista una propria autonomia che non può essere messa in discussione dalla mancata notifica al trasgressore. In via principale le S.U. motivano che la violazione non può restare impunita a causa della decadenza della notifica operata dall’art. 14 che, peraltro, agisce solo nei confronti della persona alla quale non è stata effettuata la notifica nel termine previsto o nei confronti della quale non viene attivata l’esecuzione entro i 5 anni (art. 28) dal giorno in cui è stata commessa la violazione.

Incidentalmente le S.U. hanno affrontato anche la possibilità dell’azione di regresso attivata dall’obbligato nei confronti del trasgressore qualora questi sia deceduto dopo il pagamento della sanzione.

A conclusione del procedimento di formazione della sentenza, ai fini degli effetti della notifica, le S.U. al punto “10” della stessa, stabiliscono che la solidarietà prevista nell’art. 6 assolve anche la funzione pubblicistica di deterrenza generale nei confronti di quanti abbiano interagito con il trasgressore. La necessità di rispondere alla necessità pubblicistica non può essere messa in discussione dalla mancata notifica della contestazione al trasgressore con la conseguenza che la contestazione operata nei confronti dell’obbligato in solido è autonoma e può sopravvivere alle vicende legate al trasgressore stesso. Incidentalmente le S.U. stabiliscono il diritto dell’obbligato all’esercizio dell’azione di regresso poiché a questa, il trasgressore, non può opporre il fatto che il pagamento abbia estinto il suo obbligo nei confronti della pubblica Amministrazione procedente.

Considerazioni finali

Le S.U. hanno eliminato uno dei maggiori problemi connessi alla notifica delle contestazioni di violazione. Infatti non sono infrequenti i casi nei quali il procedimento viene meno per il vizio di notifica dove risulta impossibile notificare la contestazione al trasgressore nei termini di 90gg a causa dell’irreperibilità. L’obbligo di possesso di una casella PEC, posto a carico degli operatori economici, facilità la notifica della contestazione all’obbligato in solido al contrario di quanto avviene per la raccomandata inviata alla residenza del Trasgressore.

Nell’ambito della valutazione degli effetti della sentenza, sarà interessante vedere se questa potrà essere applicata anche nel caso in cui ci sia stato il cambio di legale rappresentante/trasgressore senza che la circostanza sia stata comunicata alla Pubblica Amministrazione che ha rilevato la violazione della norma. In questa ipotesi il trasgressore potrebbe essere diverso da quello che ha commesso la violazione, senza che sia cambiato l’obbligato in solido rappresentato dalla società o ente da questi rappresentato, verso il quale si avrebbe comunque l’autonomia della contestazione.

Nel contesto disegnato si deve inserire l’operato dell’INAIL che emette sanzioni amministrative anche di importi rilevanti per le tardate denunce di infortunio e malattia professionale. La sentenza potrebbe semplificare l’iter di notifica poiché scioglie il legame fra trasgressore ed obbligato in solido anche in funzione del fatto che è sufficiente che il pagamento venga effettuato da una delle due figure.

(Fonte IPSOA)